新基建：要更好地發(fā)揮民間資本的作用

專項(xiàng)債與新基建是緊密聯(lián)系在一起的。2008年的四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，多投向“鐵公雞”（鐵路、公路、機(jī)場），那么2020年可能實(shí)施的刺激計(jì)劃呢？從各地公布的投資規(guī)劃來看，不完全統(tǒng)計(jì)就超過30萬億元。新基建更是其中的熱點(diǎn)。當(dāng)然，這樣的投資規(guī)模更多是規(guī)劃，能落在2020年的投資遠(yuǎn)小于這個數(shù)，財(cái)政投資規(guī)模只會更小。

專項(xiàng)債籌集的資金投往何處？市場想象最多的是有相當(dāng)比例的資金將投向新基建領(lǐng)域。從政策面來看，新基建與制造業(yè)升級聯(lián)系在一起，民間資本應(yīng)在新基建中發(fā)揮重要作用。2018年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。2020年1月3日國務(wù)院常務(wù)會議提出“出臺信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策”，在這次會議的新聞稿上，我們看到新基建是與大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、出臺信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策聯(lián)系在一起的，是要推進(jìn)智能、綠色制造。而且，會議強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮民營和中小企業(yè)在制造業(yè)投資中的作用。鑒于中小企業(yè)中絕大部分是民營企業(yè)，我們可以將此理解為民間資本將在新基建中發(fā)揮重要作用。當(dāng)然，新基建中的財(cái)政力量不可或缺。

新基建來了，舊基建仍需發(fā)力

代表舊基建的“鐵公雞”（鐵路、公路、機(jī)場）需求仍然存在，主體需求的強(qiáng)度也發(fā)生了相應(yīng)變化。人口集聚的城市群，對舊基建的需求仍然很旺盛。一些傳統(tǒng)的規(guī)劃指標(biāo)已不能適應(yīng)發(fā)展的需要。例如，機(jī)場的分布問題。越來越多的城市需要更便捷地利用本地機(jī)場。過去，是否擁有機(jī)場和航線的多少代表了一個城市的地位，這是從行政意義視角理解機(jī)場，但現(xiàn)在更多的城市是從商務(wù)出行和貨物貿(mào)易的實(shí)際需要提出建設(shè)新機(jī)場、擴(kuò)大新機(jī)場或擴(kuò)充航線的要求。擁有多個機(jī)場的城市和距離較近的機(jī)場都將越來越多。機(jī)場和航線的布局關(guān)鍵在于市場的新需要。

高速公路、高速鐵路同樣存在類似問題。高速鐵路改變了中國，高速鐵路介于新舊基建之間，從出現(xiàn)時間來看，它更像是舊基建。雖然這些年公路、鐵路均有較快發(fā)展，但是人口流動和貨物流動繁忙的地區(qū)，對公路、鐵路網(wǎng)的密度提高提出了新要求。大城市群的崛起，要求有更加匹配的基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)然，更發(fā)達(dá)地區(qū)對舊基建的標(biāo)準(zhǔn)也提出了更高要求。一些傳統(tǒng)鐵路網(wǎng)發(fā)達(dá)的地區(qū)如東北地區(qū)，在高速鐵路的發(fā)展上慢了，從區(qū)域發(fā)展來看，這些地區(qū)也需要舊基建。

新基建更應(yīng)依靠市場力量，財(cái)政投資不應(yīng)復(fù)制舊基建支出模式

在通常所列的新基建九大領(lǐng)域：5G、特高壓/電力物聯(lián)網(wǎng)、高鐵/軌道交通、新能源汽車/充電樁、云計(jì)算/數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、超高清、物聯(lián)網(wǎng)，企業(yè)都已在其中運(yùn)作，且處于重要地位。在這些領(lǐng)域中，市場人氣并不小，說明市場對這些領(lǐng)域的投資整體上是認(rèn)可的，市場資金愿意投入其中。積極財(cái)政政策擴(kuò)大支出的財(cái)政力量發(fā)揮應(yīng)體現(xiàn)在充分利用市場力量，包括財(cái)政投資在內(nèi)的財(cái)政支出需要四兩撥千斤。財(cái)政的新基建支出不應(yīng)該復(fù)制舊基建支出模式。

新基建領(lǐng)域所蘊(yùn)含的極大市場機(jī)會和所需要的巨額投入，決定了僅靠財(cái)政投資，靠專項(xiàng)債融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。近年來，財(cái)政在某些新基建領(lǐng)域的投入經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要總結(jié)反思。例如，新能源汽車/充電樁方面的支出不小，新能源汽車行業(yè)有了發(fā)展，但距離全球領(lǐng)先的技術(shù)創(chuàng)新水平仍有差距。

財(cái)政補(bǔ)貼的逐步退出和補(bǔ)貼方式的變化均有經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)。財(cái)政補(bǔ)貼如果不能換來新技術(shù)，不能換來新行業(yè)的發(fā)展，那么補(bǔ)貼的意義就大打折扣。而且，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政補(bǔ)貼不應(yīng)扭曲市場的公平競爭。

財(cái)政資金有限，每一分錢都應(yīng)用在刀刃上，每一分錢都應(yīng)轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的績效。新基建領(lǐng)域財(cái)政力量的發(fā)揮，要處理好政府和市場的關(guān)系，防范化解可能的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。新基建領(lǐng)域涉及不少新技術(shù)，這些技術(shù)應(yīng)該在實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)一步完善，還是到市場中去接受檢驗(yàn)？如果市場運(yùn)作長期高度依靠財(cái)政資金支持，那么這至少說明財(cái)政支持應(yīng)更多地研發(fā)環(huán)節(jié)，促進(jìn)科技創(chuàng)新更加重要。更加公平的科研經(jīng)費(fèi)競爭，受益的不是特定的某家企業(yè)，而是社會整體。

新舊基建用專項(xiàng)債，必須符合收益覆蓋支出的基本要求

無論是新基建，還是舊基建，只要是通過專項(xiàng)債融資，運(yùn)作邏輯是一樣的，即基建項(xiàng)目的收益應(yīng)能夠覆蓋支出，這是專項(xiàng)債融資的基本要求。

基建投資應(yīng)設(shè)法提高效益，特別是要引入市場方法。每一個專項(xiàng)債融資細(xì)目，都有投資項(xiàng)目可行性報(bào)告，但可行性評估往往基于一系列假設(shè)條件。正常的行政審批程序，在各種條件約束下，不一定能找到可行性報(bào)告隱含的風(fēng)險(xiǎn)。這個缺陷又該如何彌補(bǔ)？

如果項(xiàng)目能夠吸引市場主體，那么讓市場主體參與決策，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就可能大幅下降。

專項(xiàng)債融資項(xiàng)目收益可以覆蓋支出，說明項(xiàng)目有利可圖。有利可圖不等于市場主體就有參與的意愿，這里還有利多利少的問題。只有當(dāng)市場主體的利潤達(dá)到預(yù)期，或市場主體參與專項(xiàng)債融資項(xiàng)目的收益大于參與其他投資項(xiàng)目時，參與意愿才會強(qiáng)烈。按此，專項(xiàng)債融資的潛在項(xiàng)目可以分為兩種：

第一種是不需要采取任何措施，市場主體都有參與意愿的投資項(xiàng)目；第二種是需要采取一定措施后市場主體才有參與意愿的投資項(xiàng)目。

只要市場主體有參與意愿的專項(xiàng)債融資項(xiàng)目，就是合格的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。市場主體參與意愿，是檢驗(yàn)專項(xiàng)債券融資是否合適的一個標(biāo)準(zhǔn)。只要引導(dǎo)得法，這大大降低專項(xiàng)債融資的風(fēng)險(xiǎn)。上述第一種項(xiàng)目甚至不需要專項(xiàng)債融資，市場主體就可以直接操辦，關(guān)鍵的是放松規(guī)制。一個專項(xiàng)債融資項(xiàng)目，不需要一分錢的補(bǔ)貼，市場主體就愿意全面投資，在保證公共利益的前提下，這樣的項(xiàng)目就應(yīng)該讓市場主體去做。啟動這樣投資不一定要靠財(cái)政力量，地方政府也不必親力親為。

這里更需要放權(quán)，放松規(guī)制。松綁后，市場所需要的投資就很容易啟動。

面對這種情形，政府，特別是地方政府，不用承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還能把所要做的事做了，何樂而不為？

對于第二種項(xiàng)目，設(shè)計(jì)合格的PPP（政府和社會合作關(guān)系，或公私合作伙伴關(guān)系）合同，可以讓市場主體有意愿參與投資，并通過承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)獲得對應(yīng)的收益。對于政府來說，市場參與意味著政府可以用較少資金撬動較大資金需求的項(xiàng)目。對于建設(shè)資金不足的地方政府來說，借助合格的PPP引導(dǎo)社會資金，意義更是重大。對于全社會來說，這可以更好地讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。對于地方政府來說，這也是一個觀念轉(zhuǎn)變的機(jī)會。在理想的市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)奉行競爭中性原則，不與市場主體爭利，并最終通過稅收共享紅利。

政府投資獨(dú)家受益的想法不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的理念。改革開放以來，這樣的教訓(xùn)已有不少。地方政府自己擁有企業(yè)，獲利時，利稅同時歸地方政府，皆大歡喜；虧損時，企業(yè)不僅納稅有困難，利潤上繳就更不用說了，地方政府常常還要附帶承擔(dān)虧損補(bǔ)貼的連帶責(zé)任，于是，不少地方政府最終選擇不再直接擁有大部分國有企業(yè)。結(jié)果是，一方面市場活力得到釋放，另一方面對于所有企業(yè)，政府只管征稅就好，省掉很多麻煩，可以更加聚精會神去提供公共產(chǎn)品。

短期內(nèi)，對于有利可圖的投資項(xiàng)目，要放手讓市場主體參與，不少地方政府難免有不舍得的心理，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)觀念還不能真正樹立起來時，這很正常，但如果可以轉(zhuǎn)變觀念，那么彎路可以少走，代價(jià)可以少付出。

新基建所涉及的領(lǐng)域均與高科技有關(guān)。科技創(chuàng)新的具體領(lǐng)域，按部就班的政府行政管理運(yùn)作方式，是很難做好的，因?yàn)槠渲杏刑嗟牟淮_定性。既然現(xiàn)實(shí)中有眾多市場主體愿意參與其中，那么最好的辦法就是激發(fā)企業(yè)家精神，釋放企業(yè)創(chuàng)新的能量。政府參與新基建領(lǐng)域秉承的原則應(yīng)是，

市場愿意做的，政府就不用介入；市場做不好的，政府可以參與，但還是應(yīng)盡可能讓市場來做；政府只做市場做不了的事。

一些公共平臺建設(shè)，如果政府不參與，那么這可能形成壟斷，妨礙市場競爭，這應(yīng)該是財(cái)政力量發(fā)揮的領(lǐng)域。但是，如果引導(dǎo)得法，多平臺建設(shè)也可能促進(jìn)市場競爭，而政府不需要直接投資。為此，

要改變過去那種防止“重復(fù)建設(shè)”的思維，市場力量的“重復(fù)建設(shè)”恰恰是競爭的體現(xiàn)，新技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)會蘊(yùn)藏在其中。

政府對新基建領(lǐng)域的引導(dǎo)可以是政府資金的注入，但明顯地，這樣的資金注入與直接投資有千差萬別。

財(cái)政支出不應(yīng)累積新風(fēng)險(xiǎn)，新基建要換成市場需要的公共產(chǎn)品

財(cái)政的基建支出要有更好效果，資金就必須真正地花出去。地方政府發(fā)行專項(xiàng)債之后，將大量資金用于土地儲備和棚戶區(qū)改造，這樣的做法需要優(yōu)化。專項(xiàng)融資籌集的資金土地儲備化，會強(qiáng)化既有的土地財(cái)政模式，但這樣的模式正面臨房地產(chǎn)市場可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，會讓財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累積。當(dāng)然，模式的轉(zhuǎn)變需要一個過程。但是，老路不能一直走下去。棚戶區(qū)改造和其他安居工程需要推進(jìn)，但不能簡單地復(fù)制過去的容易推高房價(jià)的房地產(chǎn)開發(fā)模式。

從防范化解可能的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來看，還是應(yīng)該將專項(xiàng)債融資與必須由政府推動的建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合起來，集中精力只做政府該做的事。

這樣的新建設(shè)，應(yīng)該換來新市場經(jīng)濟(jì)秩序；這樣的新投資，迎來的是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的市場秩序；

政府所參與的新基建，應(yīng)該換來的是新基建領(lǐng)域市場不能提供或充分提供的公共產(chǎn)品。

總之，新基建中的財(cái)政力量只在政府應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域，財(cái)政支出擴(kuò)張應(yīng)體現(xiàn)在其他地方，如社會服務(wù)等短板領(lǐng)域。